facebook
twitter
vk
instagram
linkedin
google+
tumblr
akademia
youtube
skype
mendeley
Wiki
Global international scientific
analytical project
GISAP
GISAP logotip

ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСТРУКЦИЯ "UNINCORPORATED AREA" И ПРЕДЛОЖЕНИЕ ПО ЕЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ В АНТИКРИЗИСНОМ УПРАВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ В РОССИИ

Автор Доклада: 
Тарасов В.А., Забнин Д.Д.
Награда: 
ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСТРУКЦИЯ "UNINCORPORATED AREA" И ПРЕДЛОЖЕНИЕ ПО ЕЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ В АНТИКРИЗИСНОМ УПРАВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ В РОССИИ

ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСТРУКЦИЯ "UNINCORPORATED AREA" И ПРЕДЛОЖЕНИЕ ПО ЕЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ В АНТИКРИЗИСНОМ УПРАВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ В РОССИИ


Тарасов В.А., доцент
 Забнин Д.Д., студент 5к ГМУ

Тарасова В.В. студент 4к ГМУ
Кубанский государственный университет

Рассмотрен опыт зарубежных стран в области управления "невключенными территориями". Предложен алгоритм использования отдельных алгоритмов для борьбы с неплатежеспособностью муниципальных образований в России
Ключевые слова:  Муниципальное образование; Региональное правительство; сметное финансирование; процедуры оздоровления; внешнее управление; бюджет развития

The experience of foreign countries in the management of unincorporated area. Proposed algorithm using the model to deal with insolvent municipalities in Russia
Keywords:  Municipal entity; Regional Government; funding estimates; procedure improvement; external management; development budget


Так как термин, который мы пытаемся рассмотреть в данной работе, не имеет своего практического применения в России, то он и не имеет точного перевода, который бы характеризовал его в полной мере. В английском языке это понятие звучит как «unincorporated area» и на основе данных иностранных источников, мы можем перевести это словосочетание в нескольких вариантах. Например, "немуниципальное образование", "невключенная территория" и т.п.
Невключённая территория («unincorporated») — территория, которая не входит в состав какой - либо административной единицы соответствующего уровня, например, общины, поселения, коммуны, муниципалитета и т. д. Она находится под непосредственным управлением вышестоящего уровня власти (района, провинции, штата и  т. д.). Такие территории обычно собираются в одну сеть и объединяются в такое понятие как «County». «County»- это некое объединение соседних «unincorporated» территорий в одно целое. В русском языке такого понятия нет, но мы для ясности будет говорить о нем как о «графстве».
Как правило, невключённые территории являются районами с редким населением, но в некоторых странах существуют невключённые населённые пункты, как правило, маленькие или специального назначения (например, обслуживающие военные объекты). Но из каждого правила есть свои исключения. Например, некоторые «unincorporated» территории являются густо населенными, они имеют высокий уровень развития инфраструктуры и благоприятные условия для жизни человека. Большое количество таких развитых немуниципальных территорий зарегистрировано на территории Соединенных Штатов Америки.  Во многих странах практически все земли входят в состав какой-либо коммуны, общины или муниципалитета. В других — в состав местных административных единиц включены только территории, непосредственно прилегающие к населённым пунктам.
Проживание для людей на таких территориях достаточно противоречиво, потому что, как правило, они имеют свои законы и правила. Здесь речь идет об обыденной жизни, о правилах, регулирующих повседневную жизнь людей, проживающих на данных территориях.  Например, часто немуниципальные территории не имеют собственных услуг медицинской помощи, что вынуждает руководство такой территории заключать длительные контракты с «поставщиками» данных услуг за пределами немуниципальной территории. Так же дело обстоит  и с услугами пожарной безопасности. «Unincorporated» имеют трудности с предоставлением коммунальных услуг, а также с вывозом мусора.
Такие территории имеют свои зоны отдыха и парки, но они не имеют права контролировать и осуществлять развлекательные программы на территориях зон отдыха. Этим руководит вышестоящий орган. Чаще всего такие территории достаточно бедны по отношения к городу или другому административному образованию.
Конечно, Конституция и государственное право назначают округам много обязанностей для того, чтобы создать комфортную инфраструктуру для жителей невключенной территории.  Эти программы заключаются в  преследовании по суду преступников, заключении в тюрьму, наблюдении преступников, действии суда, управлении выборами, сборе налога на собственность, и помощи неимущим. В то время как округа управляют этими программами в соответствии с государственными и федеральными ограничениями и требованиями, мы можем назвать эти программы как "услуги графства", потому что округа вообще несут большую ответственность и имеют большие полномочия над этими программами, чем государственные и федеральные программы, описанные выше.
К особенностям функционирования можно отнести требования одобрения большинства населения для принятия каких-либо правил, законов и принятия решений по поводу финансовых вопросов.
К механизмам финансирования относят: условия налогового обмена, которые завязываются между территорией и городом; продление существующих главных городских налогов для территорий; новые одобренные большинством налоги; увеличение сборов на использование воды и введение дополнительных налогов; муниципальные полномочия перестройки; государственные гранты и гранты Штатов, а также собственное экономическое развитие.
Последняя составляющая данного списка и является использованием помощи государства, но не напрямую, а через выигрыш грантов, что само собой «заставляет» немуниципальную территорию развиваться, становится лучше, чтобы получить помощь государства. Такая система является неким стимулом для развития таких территорий, входящих в состав государства. Основная часть собранных налогов находится в распоряжении графства, но установленную часть всех сборов необходимо потратить на реализацию различных социальных программ – по защите животных, по здравоохранению и т.д. Еще одним источником финансирования являются дотации государства на использование суда. Таким образом, государство освобождает графство от ответственности финансировать из собственных источников суды. Эти дотации являются важной составляющей «казны» «County».
Существует два главных типа «unincorporated areas»:
Соседство
Сообщество с одним или множеством «unincorporated areas», которые объединены (как маленький город или крупный мегаполис) – часть муниципального правительства, но не включена в него. Например, Hyannis, Штат Массачусетс – «unincorporated area» в пределах города Barnstable, также Nutbush является «unincorporated area» в «county» Haywood, штат Теннеси.
Некоторые сообщества, например Nutbush или Perry Park, штат Кентукки, являются маленькими поселениями с низкой населенностью, другие же, как  Springfield, штат Виржиния, плотно населенные урбанизированные территории, которые, несмотря на свои размеры и плотность населения никогда не являлись инкорпорированными. Из-за того, что существуют много различий в законах штатов относительно «unincorporated area», возникает широкое разнообразие в распределении и природе немуниципальных территорий. Такие территории вообще не существуют в шести штатах Новой Англии и штате Нью-Джерси. Почти все земли этих штатов принадлежат включенной области определенного вида. В этих областях могут изменяться типы и официальные названия объектов местных органов власти. Например, в Новой Англии, местные муниципалитеты известны как  небольшие города и управляются  формой прямой демократии, проводя открытые сходы населения. Более крупные города в Новой Англии могут быть представлены как «включенные» города с присутствием небольшого правительства или совета (мэра). В Нью-Джерси существуют другие типы «невключенных» территорий. Они представляются городами, маленькими городишками, деревнями и поселениями, но эти различия регламентированы в структуре законодательных властей, а не в функциях и полномочиях самих территорий.
В противоположность выше сказанному стоит модель «графства» штата Виржиния. Этот штат и еще некоторые (Алабама, Тенесси, Мэрилэнд) устанавливают строгие требования на объединение таких территорий и предоставление им полномочий, которые в других штатах несут крупные города, таким образом, создавая препятствия для объединения таких немуниципальных территорий. Указанные штаты пытаются урбанизировать  территории,  которые не имеют никакого муниципального управления.
В то же время существуют и другие штаты, например, Нью-Йорк и Пенсильвания, которые строят «гибридную» модель существования «unincorporated area» на своей территории. Названная модель пробует уравновесить два уже указанных подхода, которые используют другие штаты. Это равновесие заключается в правильном распределении власти между муниципалитетами и «county».
В Австралии немуниципальные области – это те места, которые расположены вне муниципальных границ и обычно в отдаленных областях. Большинство из них имеют обширную территорию, но скудную населенность. До 30 июня 2008 года это были огромные территории с протяженностью дорог более 10 000 км., площадью около 90% и населением всего лишь 16% от населения всей страны. 1 июля 2008 года была проведена местная реформа, результатом которой стало дробление этих территорий. 60% территории Южной Австралии находится в ведении «County», называемой Outback Areas Community Development Trust. Территорию  дальнего Запада и Севера называют Unincorporated Far West Region. Второй немуниципальной территорией этого государства является Lord Howe Island. Территория столицы Австралии не относится к какой-либо форме местного органа власти, и в этом смысле вся эта территория и является «unincorporated area». Но, правительство территории столицы Австралии берет на себя обязанности местного органа управления, и
В Канаде немуниципальное образование – это то образование, которое не имеет муниципального совета. Оно может быть размером с маленькую деревню и достигать размеров маленьких и крупных городов. Например, урбанистические зоны Fort McMurray и Sherwood Park были бы достаточно крупными городами в Альберте, если бы были инкорпорированы. Некоторые немуниципальные образования, которые находятся на особенно отдаленном расстоянии, оказывают некоторые виды муниципальных услуг, которые обеспечиваются специальным агентством в виде местного правления услуг.
Большая часть Германии организована в муниципалитеты, состоящие их множества поселений, которые и являются немуниципальными образованиями. Так как эти поселения испытывают недостаток в управлении, к ним обычно приставляют так называемого Ortsvorsteher – деревенского президента (дословно с нем.). Этот президент назначается большим муниципалитетом. Он функционирует практически во всех поселениях за исключением самых маленьких деревень.
Нужно отметить, что на 31 декабря 2007 года на территории Германии зарегистрировано 248 «unincorporated areas». 214 из них находится в Баварии. В основном это военные полигоны, леса, акватории озёр. Все они являются ненаселенными или необитаемыми. Есть 3 населенные немуниципальные области. Но они служат военными базами и открытыми демонстрационными площадками: Osterheide и Lohheide, Gutsbezirk, Münsingen. Общая численность проживающих здесь людей не более 2000 человек.
Каким образом изучаемую конструкцию можно использовать в России?
Учитывая, что большая часть муниципальных образований (далее - МО), в особенности, мелких сельских поселений, имеют собственные доходы менее 10-15% валюты бюджета и, фактически, находятся "на содержании" у Субъекта Российской Федерации (далее - СРФ), поскольку оставшаяся часть доходной части их бюджетов пополняется за счет субсидий и пресловутого "выравнивания". Большинство таких МО являются потенциальными объектами для введения режима внешнего финансового управления [1,2], которое, в принципе, является по своей сущности чрезвычайной мерой федерального вмешательства в деятельность органов местного самоуправления.

Переход МО на сметное финансирование

Рисунок 1 - Переход МО на сметное финансирование

Наше предложение сводится к следующему. В случае, когда собственные доходы МО в течение 3 лет не превышают 10% валюты бюджета этого МО, то само МО, либо администрация СРФ имеют право на обращение  в Государственную Финансовую Надзорную Службу с ходатайством о введении специального бюджетного режима, при котором МО лишается права формирования собственного бюджета и финансируется по смете в рамках бюджета СРФ (рис.1).
При этом, собираемые на территории этого МО налоговые и неналоговые доходы поступают в бюджет СРФ и учитываются в нем отдельной строкой. Часть этих доходов может быть предоставлена МО в качестве бюджета развития.
Необходимо предусмотреть и обратный процесс (рис.2).

Возврат МО к формированию собственного бюджета

Рисунок 2 - Возврат МО к формированию собственного бюджета

Если, допустим, собственные доходы МО на протяжении 3 лет устойчиво превышают 50% сметы, то ГФНС или само МО вправе обратиться в арбитражный суд  по вопросу о возвращении МО права формирования самостоятельного бюджета. По нашему мнению, подобное стремление должно также сопровождаться определенными финансовыми "грантами" федерального уровня, что будет существенной мотивацией к саморазвитию таких бюджето-недостаточных МО.
Есть ли в нашем предложении положительные моменты? Конечно есть. Тонны бумаги, сотни банковских транзакций и неимоверное количество человеко-часов уходит на проведение «выравнивания», затем на дотации, затем на договора о передаче бюджетных обязательств и т.д. и т.п. А потом еще нужно осуществить контроль и найти концы... Еще одна положительная черта - огромное количество МО перестанут попадать под действие режима внешнего финансового управления. Оставшиеся же будут действовать намного более разумно.
Из изученной зарубежной модели "unincorporated area" мы не перенесли в нашу модель фактическое отсутствие на таких территориях местного самоуправления, поскольку считаем, что в любом случае для нашей практики необходима выборность местной власти (хотя и с урезанными правами).

ЛИТЕРАТУРА:

  • 1. Тарасов В.А. Финансовая несостоятельность и антикризисное управление муниципальными образованиями. Зарубежный опыт //Муниципальная власть. 2007.№1
  • 2. Тарасов В.А., Коваль А.В., Тарасова В.В. Разработка решений проблемы реструктуризации задолженности муниципальных образований в рамках антикризисного управления // Человек. Сообщество. Управление: взгляд молодого исследователя. Управление: материалы Х всеросс.науч.-практ.конф. / Краснодар: Кубанский гос.ун-т, 2010, стр 137-143
0
Ваша оценка: Нет

The analysis

Scientific research is ascertaining the nature. Findings are adequate. Report deserves the attention of scientists and practitioners. Report of different depth and comprehensive analysis.

The analysis

Спасибо. Эта работа только началась, скоро будет приличный обзор по "невключенным территориям" и более обстоятельные предложения по России (между прочим, подходит и для Украины).
Партнеры
 
 
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
Would you like to know all the news about GISAP project and be up to date of all news from GISAP? Register for free news right now and you will be receiving them on your e-mail right away as soon as they are published on GISAP portal.