facebook
twitter
vk
instagram
linkedin
google+
tumblr
akademia
youtube
skype
mendeley
Wiki
Global international scientific
analytical project
GISAP
GISAP logotip

НАУКОВО-ПРАВОВІ ДЕТЕРМІНАНТИ ФОРМУВАННЯ ФІНАНСОВИХ РЕСУРСІВ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ

Автор Доклада: 
Філімошкіна І.О.
Награда: 
НАУКОВО-ПРАВОВІ ДЕТЕРМІНАНТИ ФОРМУВАННЯ ФІНАНСОВИХ РЕСУРСІВ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ

УДК 336.14.352

 

НАУКОВО-ПРАВОВІ ДЕТЕРМІНАНТИ ФОРМУВАННЯ ФІНАНСОВИХ РЕСУРСІВ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ

 

Філімошкіна І.О., аспірант

ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана»

 

У статті розглянуті наукові та правові чинники, з урахуванням яких мають формуватися фінансові ресурси місцевих органів влади. Проаналізовані теорії і принципи організації фінансового забезпечення місцевого самоврядування.
Ключові слова: фінансові ресурси місцевих органів влади, фінансова децентралізація, бюджетний федералізм, фінансова самостійність, місцеві податки.

In the articles scientific and legal factors are considered taking into account which must be formed financial resources of local authorities. The theories and principles of organization of the financial providing of local self-government are analyzed.
Key words: financial resources of local authorities, financial decentralization, budgetary federalism, financial independence, local taxes.

 

Невід’ємними учасниками державного регулювання економічних процесів виступають місцеві органи влади. В більшості країн до компетенції місцевих органів влади належать початкова й середня освіта, охорона здоров’я, догляд за бідними та сиротами, благоустрій, шляхи місцевого значення, житлово-комунальне господарство, житлове будівництво, водозабезпечення, теплове господарство, міські електричні мережі, економічна інфраструктура, працевлаштування безробітних, перепідготовка кадрів, збирання та утилізація сміття, екологічні питання, організація землекористування тощо. Для виконання своїх функцій місцеві органи влади повинні мати в розпорядженні достатні фінансові ресурси. Проте фінансові ресурси завжди обмежені, а повноваження місцевих органів влади постійно зростають, особливо в умовах розширення демократичних основ державного управління та неспроможності загальнодержавних органів влади забезпечити збалансований розвиток окремих адміністративно-територіальних одиниць. За таких обставин особливо актуальними стають питання формування фінансових ресурсів місцевих органів влади.

Фінансові ресурси місцевих органів влади та процеси їх формування досліджувалися багатьма вченими, такими як П.К. Бечко, А.Є. Буряченко, С.І. Варга, М.А. Гапонюк, К.М. Владимиров, О.П. Кириленко, О.Ф. Рогальський, О.Р. Романенко, О.Б. Суховірська, Н.Г. Чуйко та ішні. В роботах зазначених авторів розкриті сутність, складові та джерела формування фінансових ресурсів місцевих органів влади. Не дослідженими залишаються наукове та правове забезпечення формування фінансових ресурсів місцевих органів влади.

Метою даної статті є огляд існуючих наукових підходів і правових норм щодо формування фінансових ресурсів місцевих органів влади.

Сутність фінансових ресурсів місцевих органів влади поки що остаточно не з’ясована. Деякі автори взагалі розглядають фінансові ресурси місцевих органів влади, замінюючи їх більш загальною категорією «місцеві фінанси» та зменшуючи тим самим значення останніх.

Узагальнюючи існуючі підходи, можна сформулювати власне визначення фінансових ресурсів місцевих органів влади. Це накопичені та придбані в результаті поточної діяльності грошові кошти, що знаходяться у власності чи розпряженні місцевих органів влади та використовуються для реалізації покладених на них функцій і завдань.

З наведеного визначення можна бачити, що формування фінансових ресурсів місцевих органів влади тісно пов’язано з правовим статусом і обсягом повноважень влади на місцях. Тому можна стверджувати, що фінансові ресурси місцевих органів влади та потреба в їх формуванні виникли за часів функціонування перших місцевих органів влади.

Поява місцевих органів влади обумовлена процесами децентралізації, що були пов’язані з розширенням прав і повноважень місцевих органів влади в результаті передання їм деяких функцій центральних органів влади. Перші ознаки децентралізаційних процесів спостерігалися в Європі ще у ХІ-ХІІ ст. Ричард І (1157-1199 рр.), потребуючи грошей для фінансування хрестових походів, розпочав продаж містам хартій, які гарантували їм певні привілеї, в тому числі право на самоуправління. Після дарування хартій міста ставали фінансово незалежними, король не міг стягувати з них податків, окрім відкупного збору [1].

Більшого поширення самостійність місцевих органів влади набула за часів Магдебурзького права, яке було запроваджене у ХІІІ ст. у німецькому місті Магдебург. За нормами цього права міста звільнялися від управління та суду великих князів чи королів, тобто одержували права на самоврядування. Магдебурзьке право встановлювало порядок і функції органів міського самоврядування, суду, купецьких об’єднань, цехів тощо. Міста, що перебували під безпосередньою юрисдикцією польського короля або великого князя литовського, не платили за міські землі, а міщан було звільнено від повинностей на користь феодалів. Міщани сплачували лише державний податок на торгівлю й заняття ремеслом. Вони мали право використовувати на потреби міста грошові збори, встановлені міським правлінням (магістратом), податок від броварень, солодовень, воскобоєнь, млинів, земельних угідь, мали значні привілеї в галузі організації торгівлі, ярмарків і ремесел [2, с. 102].

Нагромадження досвіду організації фінансових відносин у середньовічних європейських містах, що володіли вільним статусом і власною матеріальною базою, справедливо вважається однією з ранніх передумов становлення фінансової науки.

Необхідність формування фінансових ресурсів місцевих органів влади визнавалася багатьма загальновідомими представниками економічної науки. Так, А.Сміт у праці «Дослідження про природу та причини багатства народів» (1776 р.) обґрунтовував поділ державних витрат на загальнодержавні та місцеві, підтримуючи таким чином ідеї децентралізації та визнаючи необхідність формування місцевих фінансових ресурсів.

Більш чітких та окреслених рис процес децентралізації в Європі набув у ХVІІІ-ХІХ ст. Вперше це поняття було закріплено у французькому законодавстві. Напередодні Великої Французької революції 1789 р. виникла децентралізаційна теорія місцевого самоврядування. Головним положенням цієї теорії було обґрунтування поділу адміністративних справ на такі, що є наслідком місцевого самоврядування, та на загальнодержавні справи, що відповідним чином делегуються громадам [1, с. 134].

Децентралізаційна теорія швидко поширилась в країнах Європи. Вона затвердила необхідність створення та функціонування самостійних і незалежних місцевих органів влади, що будуть належним чином виконувати не тільки місцеві, але й певні державні функції. Для цього місцеві органи влади повинні мати достатні фінансові ресурси, які вони зможуть використати більш ефективно, ніж централізований бюрократичний апарат. Державна влада має делегувати місцевим органам влади деякі загальнодержавні справи та необхідні фінансові ресурси.

У XIX ст. набула поширення суспільна або громадсько-господарська теорія місцевого самоврядування, яка зображала місцеві громади держави як роздільно існуючі й відособлено функціонуючі. Вважалося, що місцеве самоуправління має недержавний характер, зводиться до локальних господарських турбот поза межами загальнонаціональних інтересів. За постулатами даної теорії, «відносини між суспільними угрупованнями спрямовує закон абсолютної ворожнечі», що стосується як держави у цілому, так і самостійних територіальних утворень і союзів усередині країни [3, с. 655]. В рамках цієї теорії фінансові ресурси місцевих органів влади створювалися на підвідомчий території та використовувалися для вирішення виключно місцевих проблем.

Під кінець XIX ст. - на початку XX ст. набула поширення державницька теорія місцевого самоврядування, яка розглядала місцеві органи влади як органи державного управління. Вони мають певну організаційну, правову та фінансову самостійність, проте їх діяльність була підпорядкована загальнодержавним інтересам, усьому народові [2, с. 108]. Подібна переорієнтація статусу місцевих органів влади була обумовлена розвитком індустріального суспільства, диверсифікацією функцій місцевих властей, які поступово набували загальнодержавного значення. Разом з тим, окремим територіальним одиницям стає не під силу залучення великих інвестицій, фінансування дорогих інфраструктурних об'єктів, забезпечення соціальних стандартів.

Внаслідок поширення державницької теорії місцевого самоврядування відбувався перерозподіл фінансових ресурсів загальнодержавного та місцевого значення. З'явилися програми, які виконувалися на місцях, але фінансувалися, координувалися і контролювалися центром. У результаті сьогодні в демократичних країнах Заходу не існує замкнутого, зорієнтованого виключно на власні потреби, ізольованого від національних інтересів, регіонально-локального сектору [3, с. 656].

Значна увага проблемам формування фінансових ресурсів місцевих органів влади була приділена у 1950-1970 рр. під час розробки та поширення теорії бюджетного (фіскального) федералізму. В цей час побачили світ такі фундаментальні праці: Ч. Тібу «Економічна теорія фіскальної децентралізації в публічних фінансах: необхідність, джерела й використання» (1961 р.), У. Оутса «Фіскальний федералізм» (1972 р.) і «Політична економія фіскального федералізму» (1977 р.), Р. Масгрейва «Нариси фіскального федералізму» (1977 р.) [3, с. 650]. У вказаних роботах розглядалися проблеми централізованого і децентралізованого надання суспільних благ, принципи, відповідно до яких витратні повноваження і дохідні джерела мають передаватися місцевим органам влади для досягнення максимуму функції суспільного добробуту.

Російський вчений Якобсон Л.И. визначив бюджетний федералізм як «наявність окремих територіальних ланок бюджетної системи країни» [4, с. 286]. Тобто, якщо існує хоча б два рівні бюджетної системи, то виникає необхідність розподілу компетенції та фінансових ресурсів між загальнодержавними та місцевими органами влади.

Фінансовою наукою розроблені наступні принципи бюджетного федералізму:

  • 1) чітка відповідність між платниками податків і користувачами суспільних благ, що фінансуються за рахунок цих податків (принцип інституційної симетрії);
  • 2) законодавче розмежування повноважень по витратах між органами влади всіх рівнів;
  • 3) забезпечення відповідних органів влади необхідними фінансовими ресурсами для виконання ними покладених на них функцій;
  • 4) забезпечення вертикального і горизонтального вирівнювання доходів всіх ланок бюджетної системи;
  • 5) наявність єдиних для кожної ланки бюджетної системи формалізованих прозорих і всім зрозумілих методів регулювання бюджетів.

Таким чином, в умовах бюджетного федералізму місцеві органи влади мають надійні, закріплені в правовому порядку джерела формування власних фінансових ресурсів для виконання покладених на них функцій та завдань. Формування фінансових ресурсів відбувається за допомогою чітких бюджетних процедур, в тому числі за рахунок системи фінансового вирівнювання.

Подальші наукові дослідження (1980-1990 рр.) були спрямовані на оцінку та характеристику національних моделей бюджетного федералізму. В цей період з’явилися роботи наступних вчених: Дж. Аронсона і Дж. Хіллі «Фінансування урядів штатів і місцевих органів» (1986 р.), Г. Роузена «Дослідження штатних і локальних публічних фінансів» (1986 р.), У. Шумахера «Фіскальний федералізм у Федеративній республіці Німеччина» (1993 р.), Т. Куна «Теорія комунального фінансового вирівнювання» (1995 р.), В. Ренша «Проблеми федеративного управління: місце нових земель у загальнонімецькому фінансовому вирівнюванні» (2000 р.), Ф. Шарфа «Перспективи розвитку німецького федералізму» (1999 р.), Ш. Б. Бланкарта «Аналіз німецького фіскального федералізму» (1996 р.), Б. С. Фрая «Новий федералізм: ідея РОСІ» (1997 р.), Р. Айхенбергера «Дискусійні питання політико-економічних перспектив федералізму» (1998 р.). [3, с. 650].

Національні моделі бюджетного федералізму різняться порядком розподілу фіскальних повноважень, методами та інструментами фінансового вирівнювання. Так, своєрідність американської (класичної) схеми бюджетного федералізму полягає в існуванні практично автономних бюджетів трьох рівнів на основі чіткого розмежування урядових функцій і податкових надходжень. Для Німеччини властивий комбінований (кооперативний) бюджетний федералізм, сутність якого проявляється в застосуванні регулюючих і закріплених податків, а також комплексу субсидій в рамках систем вертикального та горизонтального вирівнювання. Бюджетний федералізм в Канаді називають асиметричним через неоднакові для всіх провінцій відносини з федеральним центром на засадах двосторонніх угод і субсидіарний механізм вирівнювання фінансового потенціалу провінцій. У Британії система фінансового вирівнювання діє у формі грантів, які передаються центральним урядом на вирівнювання місцевих податкових надходжень. У Франції, скандинавських країнах діє механізм так званого внутрішньодержавного федералізму, який передбачає пряме представництво і задоволення інтересів низових ланок бюджетної системи в центральному уряді та в інших загальнодержавних інститутах [3, с. 661-672].

Враховуючи різноманіття та досвід функціонування національних моделей бюджетного федералізму, можна ствердити, що механізми сучасного бюджетного федералізму заохочують місцевих органів влади до самодостатності та нарощування власного фінансово-економічного потенціалу. Необхідність впровадження бюджетного федералізму влучно визначили західні дослідники: «Принципи фіскального федералізму можуть застосовуватися до федеративної та унітарної держави, які мають субцентральні рівні уряду, оскільки це неодмінно приводить до підвищення ступеня свободи цих рівнів влади як щодо видатків, так і щодо пов’язаних з ними розподілом податків, зборів, обов’язкових платежів» [5, с. 63].

У ХХ ст. відбулися значні зміни та певна уніфікація органів місцевого самоврядування більшості країн. Поширились переконання, що чим більша децентралізація приймання рішень, чим ближче влада до людей, тим більші можливостей для задоволення суспільних потреб та мобілізації коштів. У 1985 році Радою Європи було підписано Європейську Хартію місцевого самоврядування. В ній було зазначено, що право громадян брати участь в управлінні державними справами найбільш безпосереднім способом може бути здійснене на місцевому рівні. Це передбачає існування наділених належними повноваженнями і фінансовими ресурсами місцевих органів влади.

У статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування зазначені особливості формування фінансових ресурсів місцевих органів влади:

  • місцеві органи влади повинні мати власні фінансові ресурси, достатні для виконання покладених на них функцій і завдань;

  • частина фінансових ресурсів має поступати за рахунок місцевих податків і зборів;

  • місцеві органи влади мають самостійно встановлювати ставки місцевих податків і зборів в межах, визначених законодавством;

  • фінансові системи, тобто джерела формування фінансових ресурсів місцевих органів влади мають бути достатньо різноманітними і гнучкими;

  • для підтримки фінансово слабких місцевих органів влади необхідна система фінансового вирівнювання;

  • субсидії, що надаються місцевим органам влади, не можуть призначатися для фінансування певних проектів;

  • для фінансування капітальних вкладень місцеві органи влади повинні мати доступ до національного ринку позикового капіталу [6].

Україна підписала Європейську Хартію місцевого самоврядування у 1996 році, чим зобов’язалась формувати власну правову базу в сфері місцевого самоврядування з урахуванням основних положень цього документа. За сучасних умов формування фінансових ресурсів місцевих органів влади в Україні регулюється такими нормативними актами: Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Бюджетним Кодексом України та Податковим Кодексом України.

Особливий інтерес викликає Податковий Кодекс України, який був прийнятий 2 грудня 2010 року та вніс вагомі зміни в систему формування фінансових ресурсів місцевих органів влади [7]. По-перше, число місцевих податків та зборів скорочено з 14 до 5, по-друге, заборонено введення місцевих податків і зборів, не передбачених Кодексом; по-третє, відмінено право запроваджувати місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування.

Такі кардинальні зміни правової бази формування фінансових ресурсів місцевих органів влади можуть значно вплинути на фінансову самостійність місцевих органів влади. Зменшення кількості місцевих податків і зборів може привести до зниження гнучкості місцевих фінансових систем і скорочення можливостей формування власних фінансових ресурсів місцевих органів влади. В різних країнах кількість місцевих податків і зборів коливається від 20 до 100, а їх питома вага в доходах місцевих бюджетів - від 30 до 70%.

Загалом, формування фінансових ресурсів місцевих органів влади має вагоме наукове підґрунтя та розвинуту правову базу. Теорії місцевого самоврядування виникали паралельно з потребами практичного життя та лягали в основу нормативно-правових актів, і навпаки, законодавчі документи приймалися з метою регулювання економічних відносин, а досвід їх впровадження певним чином змінював теоретичні підходи до формування фінансових ресурсів місцевих органів влади. Напрямами подальших наукових досліджень буде оцінка впливу проведених в Україні фіскальних реформ на рівень фінансової автономії місцевих органів влади.

 

Література:

1. Герчаківський С.Д. Теоретичний логос фіскальної децентралізації / С.Д. Герчаківський, О.Р. Кабаш // Регіональна економіка. – 2009. - № 2. – С. 133-141.

2. Петленко Ю.В. Місцеві фінанси: Опорний конспект лекцій / Ю.В. Петленко, О.Д. Рожко. – К.: Кондор, 2003. – 282 с.

3. Бюджетний менеджмент: Підручник / В. Федосов, В. Опарін, Л. Сафонова [та ін.]; за заг. ред. В. Федосова. – К.: КНЕУ, 2004. – 864 с.

4. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов / Л.Н. Якобсон. – М.: Аспект Прес, 1996. – 319 с.

5. Fiscal Federalism in the European Union / Ed. by A. Fosatti, G Panella. – London, New York, Routledge, 1999. – Pp. 63-71.

6. Бюро Договорів Ради Європи. – Режим доступу: http://conventions.coe.int.

7. Податковий Кодекс України. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2755-17.

0
Ваша оценка: Нет

The analysis

Scientific research is ascertaining the nature. Findings are adequate. Report deserves the attention of scientists and practitioners.
Партнеры
 
 
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
Would you like to know all the news about GISAP project and be up to date of all news from GISAP? Register for free news right now and you will be receiving them on your e-mail right away as soon as they are published on GISAP portal.