facebook
twitter
vk
instagram
linkedin
google+
tumblr
akademia
youtube
skype
mendeley
Wiki
Global international scientific
analytical project
GISAP
GISAP logotip

НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ (БАНКРОТСТВО) МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ПРЕДЛОЖЕНИЯ ДЛЯ РОССИИ

Автор Доклада: 
Тарасов В.А., Коваль А.В.
Награда: 
НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ (БАНКРОТСТВО) МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ПРЕДЛОЖЕНИЯ ДЛЯ РОССИИ

НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ (БАНКРОТСТВО) МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ПРЕДЛОЖЕНИЯ ДЛЯ РОССИИ

 

Тарасов В.А., доцент
Коваль А.В., аспирант
Кубанский государственный университет

 

Предложен механизм антикризисного управления несостоятельными муниципальными образованиями для условий Российской Федерации
Ключевые слова:  Муниципальное образование; Федеральное правительство; банкротство; неплатежеспособность; оздоровление; внешнее управление

Proposed a mechanism for crisis management insolvent municipalities for the conditions of the Russian Federation
Keywords: Municipality; Federal Government; bankruptcy; insolvency; recovery; external control  


Ранее нами [1] были рассмотрены и проанализированы зарубежный опыт и российская ситуация в области антикризисного управления территориальными образованиями и федерального вмешательства в деятельность МСУ. Какие же предложения для России можно сделать учитывая полученные результаты?
Во-первых, совершенно понятно, что необходимо четко разделить алгоритмы введения ВФА для Субъектов Федерации и процесс восстановления платежеспособности МО. Если для СФ вполне достаточно простого решения Президента, то вмешательство в деятельность органов МСУ может производиться только на основании четко прописанной в Федеральном законодательстве процедуры.
Во-вторых, следует разработать и прописать в Федеральном Законе несколько алгоритмов вмешательства в зависимости от тяжести реальной ситуации. Считаем необходимым выделить как минимум три ситуации, требующих (для их разрешения) четко прописанных процедур:

  • - МО само обращается за кратковременной помощью для выхода из состояния ограниченной неплатежеспособности
  • - кредиторы требуют введения процедуры наблюдения, МО добровольно идет на согласование графиков погашения задолженности, вводятся «мягкие» ограничения на независимость принятия решений органами МСУ
  • - процедура наблюдения не дает результата, либо органы МСУ не желают следовать рекомендациям и график погашения задолженностей не исполняется – вводится ВФУ, принимается чрезвычайный бюджет, в случае непринятия которого представительный орган МСУ подлежит роспуску и т.п.

Кроме того, естественно, следует рассмотреть алгоритм заключения мирового соглашения
Считаем необходимым отметить, что вопросы касающиеся антикризисного мониторинга территориальных образований, по нашему мнению, следует вменить в обязанности специальной структуре не связанной с нынешней вертикалью исполнительной власти, а подчиненной непосредственно Президенту РФ и его полномочным представителям в Федеральных округах.
В ситуации, когда вышестоящим органам власти предоставлено право принимать в окончательной редакции собственно закон о бюджете должника, значение утверждаемого судом плана восстановления платежеспособности должника нивелируется. Таким образом, нормы гл.19-1 Бюджетного кодекса создают возможность злоупотребления вышестоящими органами власти полномочиями, предоставленными им в процессе  о несостоятельности.
Принятие обязательных для несостоятельного должника решений должно составлять прерогативу суда. Основным элементом воздействия на бюджетный процесс должника должен быть план восстановления его платежеспособности, разрабатываемый трехсторонней комиссией с участием представителей должника, вышестоящего финансового органа и кредиторов и утверждаемый судом. При этом суд не должен быть наделен правом изменять решения, по которым достигнуто согласие между сторонами процесса, но вправе принимать окончательное решение по всем пунктам плана восстановления платежеспособности, по которым имеются противоречия. За исполнительными органами должника следует сохранить право разрабатывать, а за представительными – рассматривать закон о бюджете, имея в виду те цели и задачи, которые поставлены планом восстановления платежеспособности. При этом существенное нарушение органами власти должника плана восстановления платежеспособности (если факт такого нарушения установлен судом) должно иметь своим следствием утрату права на любые виды финансовой помощи из вышестоящего бюджета, а при необходимости – также права на отчисление от регулирующих налогов. При этом для защиты интересов бюджетополучателей соответствующего муниципалитета средства, высвобождаемые в результате применения указанных санкций, можно распределить по смете, утверждаемой и исполняемой вышестоящим уровнем власти. Безусловно, принимаемая нами в качестве "стартовой" схема является более сложной и тяжеловесной, чем предлагаемая в главе 19-1 Бюджетного кодекса. Однако она имеет два существенных преимущества. Во-первых, она не покушается на неотъемлемые полномочия представительных органов несостоятельного муниципалитета, и в этом смысле юридически корректна. Во-вторых, она повышает роль суда в процессе по делу о несостоятельности и тем самым сводит к минимуму использование процедуры временной финансовой администрации, которая по своему содержанию является эксклюзивной, крайней мерой, что подтверждается обширным зарубежным опытом.
Процедура федерального вмешательства требует более детального и продуманного регулирования в законодательстве. При этом необходимо учитывать, что в международной практике такая процедура  рассматривается как мера финансового оздоровления муниципальных финансов, а не как карательная санкция. Представляется наиболее рациональным урегулировать антикризисные процедуры в отношении муниципальных образований специальным федеральным законом. Зарубежная практика показывает достаточно высокую эффективность таких решений. Кроме этого, необходимо (возможно, через очередные поправки к 131 ФЗ), что бы уставы муниципальных образований в обязательном порядке предусматривали процедуры досрочного отзыва главы муниципального образования и досрочные перевыборы представительного органа местного самоуправления в связи с неудовлетворительной бюджетной политикой, ведущей к возникновению неплатежеспособности муниципального образования. Только при соблюдении этого условия проведение чрезвычайного бюджета и антикризисного плана, в случае непринятия их представительным органом МО, можно сделать легитимным и не вызывающим нареканий путем.
Какие цели должны стоять перед разработчиками законопроекта?

  • 1) Закон должен стать важным шагом на пути отказа от практики применения "пожарных мер" в случае возникновения ситуации неплатежеспособности МО, и, таким образом, должен заставить независимых субъектов рынка сотрудничать и искать компромисс вне суда и изыскивать способы избежать финансовой несостоятельности, используя все возможные средства;
  • 2) ясно указать всем субъектам рынка на разграничение государственных и местных долговых обязательств, делая муниципальные образования на 100% ответственными за их собственные долги;
  • 3) Закон должен предусматривать действия по предупреждению несостоятельности
  • 4) Закон должен послужить защитой для кредитных организаций и поставщиков в том, что касается проблем платежеспособности;
  • 5) Закон должен стать мерой распределения ответственности и финансового бремени также и для случаев финансовой несостоятельности муниципального образования, учитывая при этом интересы и кредитора и должника;
  • 6) Закон должен быть реалистичным в том смысле, что муниципальное образование должно пережить процедуру финансовой несостоятельности и продолжать выполнять свои обязательные функции и после нее.
  • 7) Закон должен положить начало процессу более справедливого распределения налогов между бюджетами разных уровней, а в случае фатального банкротства из-за продолжительной  "бюджетной необеспеченности" - реальной поддержки за счет куда более обеспеченных бюджетов федерального уровня, но, согласно четко прописанной процедуре.
  • 8)  Закон дожжен предусматривать несколько процедур финансовой несостоятельности, применяемых в зависимости от тяжести ситуации и степени сотрудничества органов МСУ с надзорной службой.

Итак, рассмотрим основные алгоритмы и процедуры предлагаемого Законопроекта

Инициирование процедуры финансовой несостоятельности МО

Рисунок 1 – Инициирование процедуры финансовой несостоятельности МО
Правом возбуждения производства по делу о финансовой несостоятельности МО обладает специально создаваемая на уровне федеральных округов Государственная финансовая надзорная служба (ГФНС).
Правом обращения в ГФНС по вопросу платежеспособности МО обладают все возможные участники процесса - само МО, Субъект РФ и кредиторы
Учитывая, что степень неплатежеспособности и желание сотрудничать с надзорной службой и кредиторами могут иметь самые разнообразные проявления, мы пришли к выводу о необходимости предусмотреть процедуры разной степени жесткости.

Соотношение процедур финансовой несостоятельности МО

Рисунок 2 – Соотношение процедур финансовой несостоятельности МО
За счет дифференциации глубины процедур имеется возможность выбора степени жесткости при вмешательстве в деятельность МО (табл. 1).
Для целей нормального функционирования законопроекта «О финансовой несостоятельности муниципальных образований в Российской Федерации» необходимо пересмотреть нормативно-правовую базу и внести некоторые изменения в Бюджетный Кодекс Российской Федерации и Федеральный Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Необходимо ужесточить контроль за бюджетной деятельностью муниципальных образований. Кроме того, необходимо ввести два новых вида муниципальных образований:

  • - высокодотационные муниципальные образования;
  • - муниципальные образования, не способные обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств.

По всей видимости, если такие муниципальные образования необходимо сохранить  по соображения государственной власти, то необходимо и указать (в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и (или) иных федеральных законах, нормативных документах) источники их финансирования.
Согласно Статье 266 Бюджетного кодекса финансовый контроль, осуществляется органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Такой контроль подобен семи нянькам из известной пословицы.

Последовательность применения процедур несостоятельности МО

Рисунок 3 – Последовательность применения процедур несостоятельности МО
Этого недостаточно для контроля за обеспечения жизнедеятельности муниципального образования. В связи с этим возникает необходимость создания единой надзорной службы на уровне федерального округа, в обязанности которой будет входить:
- осуществление постоянного оперативного и стратегического мониторинга финансового состояния муниципального образования и предоставление ежемесячной информации о состоянии бюджета муниципального образования;
- заключение соглашений, предусматривающих проведения совместно с органами местного самоуправления аудита муниципального бюджета, муниципальных предприятий, организаций и учреждений.
Таблица 1 -  Сравнение процедур финансовой несостоятельности МО

Наблюдение

МО и Надзорная служба

Арбитражный суд

Самостоятельное или по представлению Надзорной службы заявление МО о признаках неплатежеспособности

МО готовит план восстановления платежеспособности и предлагает условия реструктуризации

Вмешательства не происходит (за исключением уведомления со стороны Надзорной службы о наличии у МО признаков неплатежеспособности)

Финансовое оздоровление

Кредиторы, субъект федерации,

МО и надзорная служба

Арбитражный суд

Наличие признаков несостоятельности и непогашенная в установленный срок кредиторская задолженность

МО совместно с надзорной службой и агентством по реструктуризации готовит план восстановления платежеспособности и предлагает условия реструктуризации

Контроль со стороны надзорной службы, агентства по реструктуризации и комитета кредиторов за ходом оздоровления. В случае несоблюдения процедуры – переход к внешнему управлению

Внешнее финансовое управление

Надзорная служба, комитет кредиторов

Арбитражный суд

Не достижение целей финансового оздоровления в установленные сроки, отказ от сотрудничества с комитетом кредиторов и агентством по реструктуризации

План реструктуризации и чрезвычайный бюджет готовит временный финансовый управляющий

Глава исполнительного органа МО отстраняется от решения финансовых вопросов. В случае отказа органа представительной власти МО от сотрудничества – роспуск и объявление выборов

ЛИТЕРАТУРA:

  • 1) Тарасов В.А., Коваль А.В. Банкротство муниципальных образований: анализ зарубежного опыта и российской ситуации.// В кн. "Наука и эпоха". Монография. кн.2. гл.3. Воронеж, 2010, стр 68-168
  • 2) Тарасов В.А и др. Антикризисное управление, мониторинг и аудит территориальных образований. Монография//Краснодар, 2011 - в печати
     
0
Ваша оценка: Нет

The analysis

The study is original object of analysis and specificity of the presentation. Report of different depth and comprehensive analysis.
Партнеры
 
 
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
Would you like to know all the news about GISAP project and be up to date of all news from GISAP? Register for free news right now and you will be receiving them on your e-mail right away as soon as they are published on GISAP portal.