facebook
twitter
vk
instagram
linkedin
google+
tumblr
akademia
youtube
skype
mendeley
Page translation
 

Направления совершенствования эффективности функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Направления совершенствования эффективности функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Osipova Anna, postgraduate student

Moscow State Regional University, Russia

Conference participant

В статье рассматриваются современные проблемы функционирования органов исполнительной власти в России. Основное внимание уделено  главам регионов, как высшим должностным лицам исполнительной власти субъектов федерации и качеству их работы. Анализируется восстановление института выборов губернаторов.

Ключевые слова: Исполнительная власть, критерии эффективности, эффективность функционирования, губернатор, государственное управление, выборы.

In article modern problems of functioning of enforcement authorities in Russia are considered. The basic attention is given heads of regions, as to the higher officials of an executive power of subjects of federation and quality of their work. Restoration of institute of elections of governors is analyzed.

KeywordsExecutive power, criteria of efficiency, efficiency of functioning, the governor, the government, elections.

Проблема  повышения эффективности функционирования органов исполнительной власти России является малоизученной в российской политологии. Между тем, она находится в центре внимания руководителей страны. Перемены, произошедшие в России за последние десять лет, требуют кардинальной перестройки многих существующих государственных структур. В. В. Путин в одной из своих статей отмечал:«Сегодня наше общество совсем другое, чем в начале 2000-х годов. Многие люди становятся более обеспеченными, более образованными и более требовательными.Сегодня качество нашего государства отстает от готовности гражданского общества в нем участвовать. Наше гражданское общество стало несравненно более зрелым, активным и ответственным». [1]Определенные шаги в направлении повышения качества функционирования государственных институтов были сделаны, но круг проблем довольно широк.  Одним из таких шагов стало введение на законодательном уровне критериев оценки функционирования органов исполнительной власти.

Для того, чтобы федеральному руководству было проще ориентироваться в том, кто достоин занимать должность главы региона, а кто нет, осенью 2006 г.  Государственному Совету было поручено разработать критерии оценки деятельности глав субъектов федерации. Работа над системой, которая бы позволила оценивать деятельность губернаторов, фактически была завершена подписанием президентом Владимиром Путиным 27 июня 2007 года указа «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». Новый закон обязал губернаторов ежегодно предоставлять отчет о проделанной работе  и включал критерии для оценки их деятельности. Также указом  Комиссии при президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия было поручено разработать перечень дополнительных показателей оценки деятельности, а также методику оценки деятельности глав регионов. [2] Показатели дробятся на 9 сфер: от экономической ситуации до обеспечения безопасности граждан региона.

Введение критериев оценки эффективности органов исполнительной власти вызвало множество споров. Критике подверглась их реализация на практике, их адекватность текущему положению органов исполнительной власти и ситуации в регионе. Так, например, такой показатель как площадь возделываемой пашни в общей площади пашни, не применим для крупного мегаполиса, такого как Санкт-Петербург или Москва.  Между тем, количество показателей оценки продолжало увеличиваться. Так, актуальность по мнению законодателей, приобрели объем прямых иностранных инвестиций в регион в расчете на одного жителя, внешнеторговый оборот и стоимость госконтрактов, заключенных посредством электронных аукционов. Оценка инвестиционной привлекательности и экономического развития региона нашла поддержку в среде бизнес-сообщества, но вызвала явное недовольство в среде губернаторов, а также критику политологов. Губернатор Мурманской области  Юрий Евдокимов в одном из своих интервью отзывался о нововведении так: «Работу губернаторов надо обязательно оценивать, но Россия огромная и ко всем подходить с одной меркой неумно. Регионы разные: где-то доминирует машиностроение, где-то -  переработка и др. У меня в области промышленность на 98% имеет сырьевую направленность. Сегодня, когда цена на никель чуть ли не 50 000 $ за тонну, какой же дурак будет увеличивать производство и тем самым сбивать цену? А меня критикуют за то, что у меня снижаются объемы производства».[3] «Прямые иностранные инвестиции в региональном измерении очень нестабильны: пять лет – и проект закончился. Но это не значит, что губернатор неэффективно работает. Кроме того, нужно понимать, что четверть всех прямых иностранных инвестиций берет на себя Москва. Примерно двум третям регионов достаются копейки от этих иностранных инвестиций. Если рассматривать этот критерий как стимул для привлечения иностранных инвесторов, да, никто не спорит. Только у нас принимаются решения о приходе в страну иностранных инвесторов не на региональном уровне, а в Кремле. А по методике Министерства регионального развития получается, что наказывать будут именно региональные власти».[4]  

Опасения политологов были вызваны тем, что введение всех критериев, так и останется на бумаге. К сожалению, опасения экспертов практически подтвердились. Помимо этого, в подобной системе оценки существует ряд серьезных недостатков. Оценить различные по своему политическому и экономическому состоянию регионы при помощи единого для всех критерия практически невозможно. Объективные критерии должны учитывать изначальный потенциал региона. Многие из показателей хороши для статистических исследований и мониторинга состояния субъекта федерации, а не для реальной оценки работы исполнительной власти. «Если отталкиваться только от статистики, то это очень сильный инструмент против губернатора. Ведь каждый показатель можно повернуть так, как это кому-то выгодно, кто эту работу оценивает».[5]

Новые критерии оценки на кадровых перестановках практически никак не сказываются. Смена персоналий происходит в тех регионах, где предпосылки к смене власти обозначались под влиянием политических  или экономических факторов. Подобный перечень критериев призван был сделать процедуру отстранения от должности более ясной. Благодаря критериям оценки эффективности, будет более понятно, справляется ли данный глава региона со своими обязанностями. На основе системы оценки эффективности работы органов власти были приняты решения об отставке глав Орловской и Псковской областей, Ненецкого автономного округа, а также о назначении губернатора Воронежской области.  Нельзя отрицать, критерии дисциплинируют губернаторов и повышают степень их ответственности. Глав регионов, традиционно перекладывающих ответственность на федеральный центр, подобное нововведение заставило активно бороться с последствиями экономического кризиса 2008 года. Однако, массовых отставок губернаторов в связи с низким качеством работы не последовало. «Критерии оценки живут своей жизнью, губернаторы – своей. Последнее место занял регион в социально-экономическом развитии или первое -  все живы. А уволили кого-то третьего. Несколько лет назад глав сверхдотационных регионов пугали внешним управлением – хоть где-нибудь его ввели?» - напоминает эксперт Центра политической конъюнктуры Константин Симонов.[6]  Идея с введением внешнего управления из центра лишена смысла. Если глава региона не справляется со своими обязанностями должным образом, правильнее будет его сместить. Социально-экономические критерии стали аргументом для объяснения отставки губернаторов. По мнению директора  Агентства региональных исследований Р. Туровского, существуют критерии и «неофициальные», согласно которым работа губернаторов оценивается  с позиций популярности среди населения, бесконфликтных отношений региональной элитой, а также процента, набранного партией «Единая Россия» на выборах в регионе.[7]

С внесением в 2009 г. поправок в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» значительно усилилась роль партий. Согласно новым изменениям кандидатуры на пост губернатора предлагались партией, победившей на выборах.[8]  Такой возможностью пользовалась «Единая Россия», как партия, набравшая большинство голосов на парламентских выборах. Президент, в свою очередь, имел право предложить партии своих кандидатов. Главы регионов и претенденты на пост губернатора были еще больше заинтересованы в активном сотрудничестве с партией власти. Новый порядок назначения глав предполагал большую публичность. Ранее списки кандидатур, предложенных полномочными представителями президента в федеральном округе, широкой публике не  демонстрировались.[9]

В мае 2012 года Дмитрий Медведев подписал закон о выборах губернаторов.  Губернатор избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается на срок не более пяти лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины избирателей, принявших участие в  голосовании.

Выдвижение кандидата на пост губернатора проводится политическими партиями, при этом партия вправе выдвинуть члена данной политической партии либо, беспартийного гражданина. Самовыдвижение  предусматривается законом субъекта РФ.  Кандидатов в губернаторы должны поддержать в субъектах Российской Федерации от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на выборах глав муниципальных образований, в числе которых должно быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов. Кандидату также необходимо будет получить поддержку не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов, внутригородских муниципальных образований.  Самовыдвиженцу, помимо вышеперечисленных голосов необходимо будет набрать от 0,5 процента до 2 процентов подписей избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Законом предусматривается процедура отзыва избирателями губернатора в случае установления судом фактов нарушения им законодательства Российской Федерации или законодательства субъекта Российской Федерации, либо неоднократного грубого без уважительных причин неисполнения им своих обязанностей. Первые выборы должны будут состояться в октябре 2012 года в тех регионах, где полномочия губернаторов истекают на момент вступления в силу Федерального закона и по 31 декабря 2012 года включительно.[10]

 Ежегодный рейтинг политической выживаемости губернаторов, публикуемый экспертами фонда «Петербургская политика» и Коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг», с предполагаемым, на момент издания рейтинга, восстановлением губернаторских выборов, дополнился следующими выводами.  Основываясь на текущей ситуации,  экспертами фонда «Петербургская политика» было выдвинуто предположение, что переход к выборам не затронет возможность федерального центра влиять на отставку губернаторов. Очевидно, потому, что хорошо отработаны способы принуждения к отставке.  Экспертами высказывались опасения относительно того, что после введения выборов по отношению к непопулярным губернаторам федеральным центром будет инициироваться увольнение главы региона с его заменой федеральным выдвиженцем, который  в статусе «исполняющего обязанности» будет участвовать в избирательной кампании. «Вполне естественно, что с возвращением выборности губернаторов критерий «политической выживаемости» наполняется дополнительными составляющими. Помимо таких «привычных» качеств, как лоббистский вес на федеральном уровне, способность консолидировать местные элиты, нейтрализация активности конкурентов, минимизация негативного потока новостей из регионов, появляются такие важные слагаемые, как уровень популярность у жителей региона и опыт участия в избирательных кампаниях. Кроме того, фактор электоральной управляемости, ранее необходимый для демонстрации Центру эффективности политического управления в регионе, теперь становится значим и для воздействия на итоги собственных выборов».[11]

Помимо этого, возрастет роль бывшего губернатора региона, ведь в случае его выдвижения он может соперничать с действующим губернатором по популярности.

Говорить о том, что система критериев оценки работает в полную силу не приходится. Но лишь потому, что сама система не совершенна. В заявленных критериях нет таких, которые отслеживали бы качество власти. Больше внимания нужно уделить вещам, которые в первую очередь волнуют граждан. И оценивать работу власти нужно с помощью населения.  Эффективным направлением совершенствования функционирования органов исполнительной власти, может стать введение критериев оценки качества, предоставляемых государством населению услуг, позволяющих опрашивать потребителей о степени удовлетворенности качеством этих услуг.  Оценка населения может быть наиболее точной. Относительно качества работы глав регионов, политологи рекомендуют оценивать работу губернаторов по такому показателю как честность региональных выборов, поскольку именно институт выборов в последнее время утратил доверие граждан страны.[12] Важное значение придается и обращениям граждан. Каждое обращение несет в себе информацию о конкретном нарушении, возникающем интересе, проблеме, событии. Систематизировав обращения, мы можем получить картину взаимосвязей и процессов, происходящих на том или ином уровне власти. Активное использование обращений граждан может способствовать выявлению недостатков исполнительной власти и принимать меры по их устранению, управленческим структурам вступать в диалог с гражданским обществом.

Первым шагом на пути совершенствования государственного управления должны стать анализ и оценка характера, уровня эффективности организации и функционирования системы государственного управления. Основное в процедуре оценки – выявить степень реального удовлетворения общественных запросов.[13]  Неразвитость институтов гражданского общества в нашей стране не способствует выявлению достоверного общественного мнения относительно удовлетворенности функционированием исполнительной власти. Редкие попытки распространения информации властью либо игнорируются, либо трактуются в политических интересах, но далеко от их первоначального смысла.  Между тем, общественное мнение – важный источник информации. «В нем практически постоянно происходят соотнесение, соизмерение уровня и результатов управления с потребностями и интересами, идеалами и ожидания людей».[14] Для наиболее объективных результатов анализа общественного мнения необходимы: систематичность сбора информации, применение методов и способов, гарантирующих объективность оценки, авторитет общественного мнения в самом социуме, как важного источника информации. Источником для оценки и анализа являются и отчеты органов государственной власти о проделанной работе. Чаще всего в них отражена официальная версия событий, а не реальные обстоятельства.

Главным критерием эффективности работы губернаторов должна быть реализация конкретных задач, поставленных перед ним. Вполне объяснимым было в связи с этим желание высшего руководства России найти для назначения на должности глав регионов людей, не погрязших в коррупции и не имеющих отношения к местным коррупционным схемам, не привязанных к местной элите и стремящихся принести в регион инновационную составляющую. Политическая конкуренция при замещении вакантных государственных должностей существует независимо от того выборные они или назначаемые.

 

Литература:

  1. Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. №285 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». Режим доступа: htpp://femidarf.ru/base/191419/index.htm.
  2. Атаманчук  Г. В. Теория государственного управления. – М.: Омега-Л, 2006 г. – 584 с.
  3. Иванов В.В. Глава субъекта Российской Федерации: правовая и политическая история института. – М.: Праксис, 2010 г. – 328 с.
  4. Деcятый рейтинг политической выживаемости губернаторов. Режим доступа: http://www.minchenko.ru/analitika/analitika_26.html

 


[1]Цит. по: Путин В. В. Демократия и качество государства. -  http://www.kommersant.ru/doc/1866753.

2 См.: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. №285 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». -htpp://femidarf.ru/base/191419/index.htm.

[3]  Цит. по: Юрий Евдокимов, губернатор Мурманской области – «Чтобы не замерзнуть, надо вертеться». – http://news.mail.ru/politics/1403283/.

[4]Цит. по: Эксперты: нужно менять систему оценки губернаторов. -  http://club– rf.ru/news/17242/

[5]  Цит. по: Юрий Евдокимов, губернатор Мурманской области – «Чтобы не замерзнуть, надо вертеться. – http://news.mail.ru/politics/1403283/.

[6]Цит. по: Губернаторы ответят за трудоустройство граждан и долю малого бизнеса в экономике региона. – http://primamobile.ru/show/?id=37734

[7]См.: Сурков и «Единая Россия» объяснили, почему снимают губернаторов, в чем суть «сигналов» от  Медведева и какую роль в этом сыграл Якушев. – http://www.medialenta.ru/news/politics/politics_84273.html.

[8]См.: Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. №41-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и  в Федеральный закон «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации. -  2009 г. - № 14. - Ст.1576.

[9]См.: Иванов В.В. Глава субъекта Российской Федерации: правовая и политическая история института. – М.: Праксис, 2010 г. – 328 с.

[10]См.:Федеральный закон Российской Федерации от 2 мая 2012 г. N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

[11]Цит. по: Деcятый рейтинг политической выживаемости губернаторов. - http://www.minchenko.ru/analitika/analitika_26.html

[12]См.: Эксперты: нужно менять систему оценки губернаторов. – http://club-rf/news/17242/.

[13]См.: Атаманчук  Г. В. Теория государственного управления. – М.: Омега-Л, 2006 г. – 584 с.

[14]Цит. по: Атаманчук  Г. В. Теория государственного управления. – М.: Омега-Л, 2006 г. – С. 500

Comments: 8

Osipova Anna Anatolievna

Благодарю всех участников за комментарии. Обязательно учту замечания в своей дальнейшей работе.

Starikov Pavel

Работа актуальна своим анализом генезиса формирования критериев оценки деятельности губернаторов. Верно указаны дальнейшие тенденции - учет общественного мнения. Известны эффективные индикаторы, позволяющие оценивать действенность мер по развитию различных сообществ. Успехов автору.

Storozhuk Svetlana

Работа очень актуальна и своевременна не только для РФ, но и фактически всех стран постсоветского пространства. Автор попытался проанализировать критерии эффективности деятельности исполнительной власти, но, к сожалению, его исследованию не хватило фундаментальности.

Vykhodets Aleksander Mihaylovich

Интересный вопрос, но очень узкий. Автор не вскрывает проблемы современного государственного управления, а только упоминает о них. Сделана попытка создания модели. но в нее не заложены представлдения теоретического менеджмента.Следовало бы шире использовать законодательную базу, предлагать ее корректировку и корреляцию. А.Выходец

Ismailova Diana

По-моему мнению, данная статья более сведена к констатации ссылок и выжимок из указа Президента РФ, их глубокому и сравнительному исследованию.

Tolmacheva Elena

Статья очень актуальная в настоящее время, она затрагивает сферу деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, которая на протяжении существования нашей страны как самостоятельного государства не урегулирована должным образом. Законодательство в данной сфере подвергается постоянным корректировкам, направленным на оптимизацию деятельности органов исполнительной власти различных уровней. Автором делается попытка выдвижения модели совершенствования данной системы, заключающаяся в выявлении степени реального удовлетворения общественных запросов. По-моему мнению, данная проблема является очень важной и затрагивает она не только сферу исполнительной власти, но и многие другие общественные отношения. Какие именно действия автор предполагает осуществлять для учета общественного мнению о действиях органов исполнительной власти Российской Федерации?

Osipova Anna Anatolievna

Благодарю Вас за комментарий. Относительно механизмов учета общественного мнения думаю, что у современных коммуникационных технологий, таких как Интернет, есть все возможности для этого. Необходимо активно развивать такие проекты, как "электронное правительство" и другие схожие ресурсы. Общественность обсуждает законопроекты через интернет, надеюсь, что в ближайшем будущем появится возможность не только обсуждать, но и выдвигать свои инициативы.

Svintsovskiy Anton Alexandrovich

Статья является весьма актуальной и значимой для изучения современных проблем государственного управления. Автор в достаточно ясной форме указывает на проблему противоречия между официальными критериями оценки эффективности госуправления и губернаторов в частности и неофициальными критериями, а также их приоритет в системе оценки. Это является одним из важных аспектов развития данной тематики.
Comments: 8

Osipova Anna Anatolievna

Благодарю всех участников за комментарии. Обязательно учту замечания в своей дальнейшей работе.

Starikov Pavel

Работа актуальна своим анализом генезиса формирования критериев оценки деятельности губернаторов. Верно указаны дальнейшие тенденции - учет общественного мнения. Известны эффективные индикаторы, позволяющие оценивать действенность мер по развитию различных сообществ. Успехов автору.

Storozhuk Svetlana

Работа очень актуальна и своевременна не только для РФ, но и фактически всех стран постсоветского пространства. Автор попытался проанализировать критерии эффективности деятельности исполнительной власти, но, к сожалению, его исследованию не хватило фундаментальности.

Vykhodets Aleksander Mihaylovich

Интересный вопрос, но очень узкий. Автор не вскрывает проблемы современного государственного управления, а только упоминает о них. Сделана попытка создания модели. но в нее не заложены представлдения теоретического менеджмента.Следовало бы шире использовать законодательную базу, предлагать ее корректировку и корреляцию. А.Выходец

Ismailova Diana

По-моему мнению, данная статья более сведена к констатации ссылок и выжимок из указа Президента РФ, их глубокому и сравнительному исследованию.

Tolmacheva Elena

Статья очень актуальная в настоящее время, она затрагивает сферу деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, которая на протяжении существования нашей страны как самостоятельного государства не урегулирована должным образом. Законодательство в данной сфере подвергается постоянным корректировкам, направленным на оптимизацию деятельности органов исполнительной власти различных уровней. Автором делается попытка выдвижения модели совершенствования данной системы, заключающаяся в выявлении степени реального удовлетворения общественных запросов. По-моему мнению, данная проблема является очень важной и затрагивает она не только сферу исполнительной власти, но и многие другие общественные отношения. Какие именно действия автор предполагает осуществлять для учета общественного мнению о действиях органов исполнительной власти Российской Федерации?

Osipova Anna Anatolievna

Благодарю Вас за комментарий. Относительно механизмов учета общественного мнения думаю, что у современных коммуникационных технологий, таких как Интернет, есть все возможности для этого. Необходимо активно развивать такие проекты, как "электронное правительство" и другие схожие ресурсы. Общественность обсуждает законопроекты через интернет, надеюсь, что в ближайшем будущем появится возможность не только обсуждать, но и выдвигать свои инициативы.

Svintsovskiy Anton Alexandrovich

Статья является весьма актуальной и значимой для изучения современных проблем государственного управления. Автор в достаточно ясной форме указывает на проблему противоречия между официальными критериями оценки эффективности госуправления и губернаторов в частности и неофициальными критериями, а также их приоритет в системе оценки. Это является одним из важных аспектов развития данной тематики.
PARTNERS
 
 
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
image
Would you like to know all the news about GISAP project and be up to date of all news from GISAP? Register for free news right now and you will be receiving them on your e-mail right away as soon as they are published on GISAP portal.